2017年10月18日，习总书记在党的十九大报告“健全党和国家监督体系”一段中强调，要“改革审计管理体制”。笔者认为，主要内容就是推动省以下人财物统管,加强对地方审计机关的管理。9月18日上午，审计署召开了全国审计机关进一步完善和规范投资审计工作电视电话会议，审计长胡泽君提出了新形势新任务新要求。在此之前的9月6日，审计署发文《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发[2017]30号），要求国家审计机关不再参与工程建设的结算等管理活动，而是要聚焦重大项目中的重大问题。一系列环环相扣的变化对工程审计工作提出了新要求，意味着投资审计发展将迎来一个转折——投资审计进入“减法”阶段。
多年来，投资项目审计是审计署主要工作之一，北京奥运会场馆、西气东输、南水北调、三峡工程、京沪高铁，一个个重大投资项目，既关系到民生，也是财政支出的重点，审计机关挖出了一个个案件，挽回了一笔笔损失。2015年中央“两办”发出意见，要求推进对公共资金、国有资产、国有资源的审计全覆盖；2016年5月17日颁布的《十三五国家审计工作发展规划》明确，要“加强公共工程审计，对2022年北京冬奥会场馆等关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程进行跟踪审计……”；而2017年1月审计署《关于印发地方审计机关2017年度应重点抓好的工作任务的通知》提到“各级审计机关全面退出与法定职责无关的各类协调机构和工作，要依法独立做好工程审计，不得参与政府投资项目的可研论证、项目审批、招投标、合同签订、物资采购、项目结算和决算、竣工验收等工程管理工作”。这就意味着，现在投资审计要从“加法”时代，开始进入“减法”阶段。经过对浙江等5省的实地走访调研，笔者提出地方审计机关投资审计的四项对策：
对策一：收紧拳头，不要“五个指头抓跳蚤”
目前，不少地方审计机关投资审计任务繁重，甚至有的工程审计人员在过年前累得生病，似乎“全覆盖”与“突出重点”矛盾重重。其实，在投资审计中所说的“全覆盖”，是对水利、交通、建设、教育、医疗等各个领域的覆盖，不是对所有工程项目的覆盖。而审计力量、资源的有限性也决定了投资审计项目只能根据本地区公共投资项目情况，按照“围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量”的原则，统筹制定年度投资审计项目计划。具体要求将是：
一要坚定信念：船停港湾是为了出港。有为才能有位，工程审计包括结算、决算、跟踪、调查等多种形式，地方审计机关要逐步退出一般项目的纯结算审计，适度开展跟踪审计，鼓励开展调查项目。
二要列计划。胡审计长批评了未列计划、未下达通知书、未出具正式审计报告和审计决定等不符合审计准则要求的行为，明确要求将所有投资审计项目列入审计计划，并按审计准则要求操作。实际中，地方审计机关可对投资审计项目编列年度计划和滚动计划，分年度完成。
三是不要越权。胡审计长批评了一些审计机关超越审计权限，如参与材料价格认定、标底审核等事宜，对审计独立性造成影响。因此，地方审计机关只需作为建设行为的监督者，退出一些议事协调机构，退出建设程序。深圳是全国投资审计“全覆盖”的先行者，于2016年8月发出《关于深化和改进政府投资审计工作的通知》：取消工程标底审计，退出建设审批流程；执行限额管理，自2016年起依法编制年度审计计划， 1亿元以下的投资项目，审计机关仅对财务决算进行审计，对结算保留检查权；加强催办，对拖延拒绝提供资料的进行通报、罚款、移送、问责。
对策二：瞪大双眼，不要仅盯“造价”一小块
工程造价审核节约“真金白银”，一直是地方各级审计机关凸显自身作用的好抓手，也是地方党委政府和人大领导们最看重的职能。但是，胡审计长在讲话中指出，审计重心和力量过于集中在投资审计，不利于审计工作全面发展和充分发挥审计监督作用。笔者认为要充分发挥职能作用，应解决好以下三个问题：
一是解决好地方政府强烈依赖工程造价审计与上级审计机关要求做“减法”的冲突。2015年，浙江省科研所《投资审计经验：分级负责，分类审计，破解政府投资全覆盖难题》文章中透露，省长要求“把所有政府项目纳入审计范围”。近年来，江苏不少地方党委政府对审计期望值较高，市县（区）审计局每年投资审计项目均在100个以上，经常还临时交办核定工程造价审计任务。要解决这个难题，一要向地方领导做好解释工作，完善审计项目计划安排的制度规范；二要靠真抓实干，在压缩项目数量的同时提高审计质量，多发现造价以外的系统性、体制性及非审计机关不能发现或其他部门不关心的问题，以引起政府的重视和理解。
二是解决好地方法规及审计实践与审计法、合同法的矛盾。上海市2016年10月修订的《市级建设财力项目审计监督办法》第五条中明确规定，建设单位签订的合同和招标文件中，“明确以审计结果作为工程竣工结算的依据”。对类似这样的规范性文件全国人大法工委提出了异议，认为限制了合同当事人的选择权。但如果建设单位与施工单位本着平等自愿的原则，在合同中约定用审计结果作为结算依据的，符合相关法律规定。因此，对合同中双方约定以审计机关审计结果为准的，审计机关还是可以审的。
三是解决好审计对象窄化问题。目前审计体制是以财政财务隶属关系为审计对象划分标准，众多中央派出机构和在地方的企业并不属于市、县级审计机关的审计对象。以企业审计为例，央企块头大、业务复杂，触角伸到全国甚至全球，特派办对亿元以下的资金，尤其是百万元资金问题基本不纳入视线内；而市级审计机关企业审计对象狭窄，如南通市仅有9大国有投资集团，且制造企业数量少，县属大型国有企业更是没有。而一个政府投资项目往往动辄数亿甚至数十亿，市、县级政府年总支出不过百亿，审计重心发生变化。当前，全国范围内以深圳为模板的地方审计机关工程审计不断发展，机构不断充实、地位不断提升：深圳工程审计专业局，副局级，编制达70多人，分设6个处室和两个派出机构；青岛工程审计专业局，副局级，40多个编制，4个处室，这么多机构、这么多工程人员，为的就是做好做强做精投资审计工作。因此，地方审计机关在目前审计对象没有发生根本性改变的情况下，一方面要积极向上级审计机关申请授权，另一方面要平衡好投资审计与其他审计工作的关系，尽量抓大放小，提升发现问题的档次才是最首要的。
对策三：深挖细查，强化整改问责
以南通为例，投资审计应从“小事”着眼，关注项目管理，深挖行业普遍问题，积极开展审计调查。尤其要更加注重中介机构涉及不到的以建设单位为首的各参建方存在的问题。进一步规范市场：一要积极堵塞合同漏洞。如：在某学校工程审计中，发现其合同中材料调差条款存在瑕疵，导致结算时与施工单位存在争议近千万元。历时1年多，审计会同行业主管部门，组织建设单位与施工单位进行谈判，并形成合同补充协议，最终挽回了928万元。二要防止重复收费。如在某公共建筑供配电工程审计，发现过街通道预埋管线与审计过的市政道路工程产生重叠，核减了约160余万元，审计局还发出行政指导意见书要求统一规范此类行为。三要加大移送力度。如：某气象局大楼项目发现的建设单位材料设备认价程序混乱、认定价格严重偏离市场价等问题。经审计查实，部分材料设备认价远高于市场价，依法移送，2名处级干部、1名科级干部被追究刑事责任。四要积极揭露隐蔽工程量虚假。如在某公路供水管道审计中，施工单位报送的资料显示为全部新建管线，且新管购买、出库单、结算书等附件一应俱全，经审计人员深入施工企业调取资料后发现，施工单位实际将新旧管道混用，被追回多付的102万元工程款。
南通市近年来还开展了对城市绿化、快速路网、县区公共建筑、路灯照明、工程拆迁、水利工程等多个领域的审计调查，发现的项目投资超概算、招投标不规范、少数项目提前支付工程款、对BT项目管理存在较大漏洞、监理履责不力等种种普遍性问题，及时专题上报市政府和人大，并推动了问题的早日解决。在2016年该市审计局上报的部分县区公共建筑的审计专报上，市长批示“请市监察局局长阅研。请市审计局通报所涉各县区，抓紧整改到位。请市财政局牵头研究相关制度，真正从根本上杜绝工程领域的不规范现象”。
对策四：升级技法，防控风险隐患
地方审计机关的投资审计人员经常感觉到投资审计风险大，无法掌控：一是项目多，难免会挂一漏万，质量风险难控。二是对中介和外聘人员的廉政管理风险大。三是大数量的工程由审计局核定，责任风险在肩。在类似西安地铁电缆事件中，如审计人员有失责情况，将可能被追究审计责任。四是对争议事项不服后的诉讼、仲裁、复议等法律风险加大，此外对审核时间太长的不满可能引发舆论事件。笔者，应采取如下解决办法：
一是充分使用大数据技术。建立投资审计数据库，强化数据资料搜集、分析整理、单价比对等功能，实现对问题的预警和功能。
二是采用先进审计方法。采用测量、取样、钻孔、检测、定位等方法，选用BIM、GPS、谷歌地球等软件和技术，全站仪、钢筋检测仪等仪器设备，实现多渠道数据分析比对。
三是加强对中介管理。中介机构审计水平和个人素质参差不齐，管理难度较大，审计质量难以控制。如青岛市由法规综合部门对中介机构实施准入控制、抽查复审、年终考核，投资局仅负责对已聘中介机构进行日常管理，实现了“用考分离”。
四是提升人员素养。投资审计涉及面广、审计事项复杂，对投资审计人员提出了更好的要求。增强投资审计力量、培养复合型人才、加强培训和学习，完善审计工作标准和处理力度方面的制度规范，成为当前地方审计机关的当务之急。
五是强化问责整改。一方面通过审计要情、专报、结果公示、信息宣传、新闻发布等形式扩大审计影响；另一方面要通过专报政府督办、与巡视组联合、约谈被审计单位负责人、人大常委会质询、法院强制执行、移送纪委司法或主管部门问责等方式建立整改制度体系，解决审计整改难题。
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